QUE FIQUE POR DENTRO!
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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL E A CONTROLADORIA
1 Marco Aurélio Kalife
RESUMO
Este artigo apresenta a evolução dos fatos mais importe antes que
caracterizaram o Controller e o planejamento orçamentário antes, durante e
depois da Lei de Responsabilidade Fiscal. Mostra-se a necessidade do
planejamento orçamentário e procura-se identificar as razões pelas quais o
administrador público estará cada vez mais direcionado ao planejamento.
O artigo conclui com uma avaliação cautelosamente otimista acerca das
perspectivas da administração municipal brasileira e do Controller na nova
visão orçamentária, voltada ao cumprimento da Lei de Responsabilidade
Fiscal.
Palavras-chave: Controller, Lei de Responsabilidade Fiscal, orçamento
público, planejamento orçamentário, previsão orçamentária,
Comportamento do Gestor Público.
ABSTRACT:
This article presents the evolution of the facts most important that they
had characterized the Controller and the budgetary planning before, during and
after the law of Fiscal responsibility. Necessity of the budgetary planning
reveals to it and is looked to identify to the reasons for which the public
administrator will be each directed time more to the planning.
The article concludes with a cautiously optimistical evaluation concerning
the perspectives of the Brazilian municipal administration and the Controller in
the new budgetary vision consonant the Law of Fiscal Responsibility.
1
Mestre em controladoria UFRGS e Professor no Centro Universitário La Lalle.5
VOLUME I. N.1 SET-NOV/2004
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Key words : Controller, Law of Fiscal Responsibility, public budget,
budgetary planning, budgetary forecast, , behavior of public-resource
managers
Introdução
A Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 101, de 04 de
maio de 2000, publicada no Diário Oficial da União de 05.05.2000 - estabelece
normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal
e tem sido amplamente debatida em todo o País, com grande repercussão na
imprensa. Antes da Lei, a administração pública, de modo geral, não tinha o
mesmo grau de compromisso com o orçamento. Gastava-se dinheiro, muitas
vezes contando com verbas futuras incertas. A partir da Lei de
Responsabilidade Fiscal - LRF, esse ato passa a ser ainda mais temerário
porque agora o gestor gasta dinheiro e orçamento. Se a despesa não estiver
prevista no orçamento, serão necessários cortes e ajustes mais adiante,
esclarece (SILVA, 2002).
2
A Constituição Federal, ao consagrar o princípio da moralidade
administrativa como vetor da atuação da administração pública, igualmente
consagrou a necessidade de proteção à moralidade e há responsabilização do
administrador público, amoral ou imoral. Anota Sobrinho (2002): Difícil de saber
por que o princípio da moralidade no direito encontra tantos adversários. A
teoria moral não é nenhum problema especial para a teoria legal. As
concepções na base natural são analógicas. Por que somente a proteção da
legalidade e não da moralidade também? A resposta negativa só pode
interessar aos administradores ímprobos. Não à Administração, nem à ordem
jurídica. O contrário, seria negar aquele mínimo ético mesmo para os atos
juridicamente lícitos. Ou negar a exação no cumprimento do dever funcional.
2
Lino Martins Silva Graduado em Ciências Contábeis e Direito, é professor adjunto da Faculdade de
Administração e Finanças da UERJ, lecionando Contabilidade Pública.Foi Inspetor Geral de Finanças da
Secretaria de Fazenda do Estado do Rio de Janeiro. Atualmente é o Controlador Geral do Município do
Rio de Janeiro.5
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Dessa forma, deve o Poder Judiciário, ao exercer o controle jurisdicional,
não se restringir ao exame estrito da legalidade do ato administrativo, mas, sim,
entender por legalidade ou legitimidade não só a conformação do ato com a lei,
como também com a moral administrativa e com o interesse coletivo.
Tal controle, pressupõe Silva (2002), está na existência de um único
órgão de controle, a que denominamos CONTROLADORIA ou ÓRGAO
CENTRAL DE CONTROLE INTERNO -nos moldes existentes em outros
países, como nos Estados Unidos, onde o General Accounting Qffice (GAO)
exerce, na esfera federal, as funções de controle desde 1921.
O princípio da moralidade está intimamente ligado com a idéia de
probidade, dever inerente do administrador público. Como recorda Lopes
(2002)
3
, o velho e esquecido conceito do probus e do improbus administrador
público está presente na Constituição da República, que pune a improbidade
na Administração com sanções políticas, administrativas e penais.
A conduta do administrador público, em despeito aos princípios
norteadores da Lei de Responsabilidade Fiscal e da moralidade administrativa,
enquadra-se nos denominados atos de improbidade, a Lei nº 10.028/00
4
permite ao Ministério Público a propositura de ação civil pública por ato de
improbidade, enquanto a Lei n° 8.429/92
5
permite ao Poder Judiciário o
controle jurisdicional sobre lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público.
O administrador público precisa ser eficiente, ou seja, deve ser aquele
que planeja o orçamento pautado pela obediência à objetividade e à
imparcialidade. Igualmente, é aquele que produz o efeito desejado da
execução orçamentária, que dá bom resultado, exercendo suas atividades sob
o manto da igualdade de todos perante a lei.
O orçamento público surgiu, como instrumento administrativo, na
Inglaterra no ano de 1822. Constituía-se num modo da sociedade impor uma
limitação aos gastos públicos, evitando os sucessivos e crescentes aumentos
3
Promotor de Justiça da Infância e da Juventude, em São Paulo
4
Projeto de Lei n. 621/99, de autoria do Poder Executivo, que altera e acresce dispositivos ao Decreto-lei
n.° 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal, à Lei n. 1.079, de 10 de abril de 1950, e ao Decretolei n°201, de 27 de fevereiro de 1967, e dá outras providências.5
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de tributos. Por isso, é natural que o orçamento esteja ligado ao controle sobre
a ação administrativa e a definição da responsabilidade fiscal.
Orçamento nasceu como instrumento de controle – controle da
sociedade sobre a administração pública; na essência, é o espírito da ação
democrática que é sentido. Nada é mais relevante do que permitir ao povo que
imponha ao governante limite ao direito de arrecadar, em nome do povo e para
o povo.
É de vital importância ressaltar o caráter instrumental imposto pelo
orçamento e que este não é um fim em si mesmo, mas uma ferramenta, sem a
qual não se administra. O orçamento inter-relaciona e interage com diversos
campos do conhecimento, entre eles podemos citar a Contabilidade, a
Economia, o Direito, a Administração.
O impulso dado na implementação do regime orçamentário e fiscal
brasileiro atual é uma marca da política econômica dos últimos anos,
constituindo-se um importante apoio para o atual cenário de crescimento
econômico. Seguido de estabilidade de preços, este crescimento passou a ser
auto-sustentável. Além da melhora nos resultados orçamentários e fiscais,
significando um maior comprometimento com resultados para a sociedade,
várias foram as mudanças institucionais, com o objetivo não só de permitir a
solvência do setor público a longo prazo, por meio da estabilização do
endividamento público, mas também de aumentar a transparência fiscal, haja
vista a importância dada ao planejamento orçamentário.
As previsões orçamentárias atuais são peças criadas após o advento da
Lei de Responsabilidade Fiscal que se propõe a diminuir os riscos que afetam
o cumprimento de metas de resultados.
Com relação aos riscos orçamentários, a Lei de Responsabilidade
Fiscal, no seu art.9° prevê que, se ao final de um bimestre, a realização da
receita não comportar o cumprimento das metas de resultados estabelecidas
no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por
ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes,
5
Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício
de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá
outras providências. (DOU 03.06.1992).5
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limitação de empenho e movimentação financeira. Este mecanismo permite
que desvios em relação às previsões sejam corrigidos ao longo do ano de
forma a não afetar o cumprimento das metas de resultado.
Dessa forma, a Lei de Diretrizes Orçamentárias estabelecerá as
prioridades e metas da administração pública, a estrutura e organização dos
orçamentos, as diretrizes para execução dos orçamentos e as disposições
sobre alterações na legislação tributária, baseados no planejamento previsto no
Plano Plurianual.
A Lei de Orçamento discriminará a Receita e a Despesa previstas para o
próximo exercício financeiro (01 de janeiro - 31 de dezembro), de forma a
evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do
Governo. O Governo define no Projeto de Lei Orçamentária as prioridades
contidas no Plano Plurianual - PPA e as metas que deverão ser atingidas
naquele ano. A Lei Orçamentária disciplina todas as ações do governo nas
esferas Federal, Estadual e Municipal.
A visualização do processo de integração das leis orçamentárias
apresenta-se na figura abaixo :
Leis Orçamentárias e Anexos
Lei do Plano Plurianual
(PPA)
Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO)
Lei Orçamentária Anual
(LOA)
Encaminhamento no 1º
ano de mandato até 4
meses antes do fim do
exercício
Anexo de metas fiscais :
Metas anuais para
3 exercícios
Anexo de riscos fiscais
Demonst. de
compatibilidade
Demonst. de efeitos
redutórios
Reserva de contingência
Art 3.°, LRF, vetado Art.4°, LRF Art.5°, LRF
Art.165,I,§ 1°, CF Art.165,§ 2°, CF Art.165,§ 5°, CF5
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Art. 35, § 2°,ADCT
União : Lei n°. 9.989/00
6
União : Lei n°. 9.995/00
7
União : Lei n°. 10.171/01
8
Figura 1 – Leis Orçamentárias e Anexos
Fonte: MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Responsabilidade Fiscal, Lei
Complementar 101.
1 CONTROLADORIA PÚBLICA
Quando vamos para o artigo 74, conforme cita Silva (2002), observamos
que os Poderes Judiciário, Executivo e Legislativo têm sistemas de controle
interno, contrariando dispositivos da Constituição anterior, que dizia que só ao
Poder Executivo incumbia a função de controle interno. Esses sistemas de
controle interno são geradores de informações da execução orçamentária e,
portanto, de demonstrações de contabilidade.
As demonstrações aludidas vão para um órgão central de controle que
denominamos Controladoria, a qual assume o papel de fazer a integração dos
controles dos demais Poderes. Ressalte-se que este procedimento é levado a
efeito na estrutura governamental do Município do Rio de Janeiro.
Evidentemente, essa Controladoria é um órgão de apoio institucional ao
Tribunal de Contas, citada pela Constituição Federal.
Na década de 60, foi aprovada uma reforma administrativa federal, cujo
documento mais relevante foi o Decreto-lei n- 200/67, no qual o sistema de
controle interno experimentou uma mudança significativa, passando a dar
ênfase ao processo de fiscalização financeira, surgindo, então, no lugar da
Contadoria Geral da República, as Inspetorias Gerais de Finanças, como
órgãos do sistema de administração financeira, contabilidade e auditoria (Silva
2002, p205).
6
(DOU 24.07.2000)
Dispõe sobre o Plano Plurianual para o período de 2000/2003.União
7
(DOU 26.07.2000)
Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração da lei orçamentária de 2001 e dá outras providências.União
8
(DOU 08.01.2001, ret. DOU 09.01.2001, DOU 13.07.2001, DOU 11.10.2001 e DOU 15.10.2001)
Estima a Receita e fixa a Despesa da União para o exercício financeiro de 2001.União5
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Conforme Silva (2002), com a edição da Constituição de 1988, embora
os aspectos da legalidade e da formalidade ainda permaneçam como focos
culturalmente importantes por parte dos órgãos de controle interno e externo,
constatam-se diversas experiências inovadoras em que os sistemas
tradicionais estão sendo gradativamente abandonados e, conseqüentemente, a
contabilidade e a auditoria passam a estar mais voltadas para aspectos
gerenciais.
No âmbito municipal, cabe destacar que, em 1993, o Município da
Cidade do Rio de Janeiro aprovou a lei de criação da Controladoria Geral do
Município, com nível de Secretaria Municipal diretamente subordinada ao
Prefeito, que aglutinou em sua estrutura as funções de Contabilidade e
Auditoria e tem como atribuições principais exercer os controles contábil,
financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial de toda a administração
municipal, zelar pela eficiência da aplicação das receitas públicas e apoiar o
Tribunal de Contas (Silva 2002, p. 207)
Neste modelo municipal criado no município do Rio de Janeiro, segundo
Silva (2002), desde sua implantação, a Controladoria tem desenvolvido
projetos de controle preventivo com o objetivo de tornar a administração
transparente, reduzir os gastos públicos e promover a eficiência e a eficácia
das atividades da Prefeitura.
Sobre o tema, Lino (2002, p. 209) cita como significativa à opinião de
Antonino M. Trevisan, Publicada no Boletim do Auditor do Audibra, nº 25, p. 9,
out. 1986, a seguir transcrita:
"Nas empresas americanas, o 'controller' é quase urna
extensão do braço da alta administração, quer dizer, o braço
armado dos diretores executivos da empresa. Então, a função
abrange todas as áreas financeiras -exceto a tesouraria, para
evitar conflito de funções - e tudo que seja controle operacional
da empresa. Contabilidade comercial e gerencial, custos e
orçamentos, planejamento e a parte de auditoria interna
normalmente se enquadram na pessoa e no trabalho do
'controller'”.5
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273
2 PLANEJAMENTO
O planejamento é inerente à atividade administrativa, e, no Brasil, há
décadas, encontra-se entre os princípios legais que estruturaram a reforma
administrativa levada a efeito pelo Decreto-lei 200, de fevereiro de 1967
9
.
Desde então, recursos públicos, orçamento e gestão deveriam estar
compatibilizados entre si, estruturando o desenvolvimento socioeconômico do
País.
A terminologia mudou de Plano Geral de Governo e Orçamento Anual
para os atuais Plano Plurianual - PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e
Lei Orçamentária Anual - LOA. Os programas de governo devem, assim,
iniciar, a partir da quantificação financeira de metas e objetivos , por períodos
de tempo, exigindo-se uma mudança de mentalidade, no sentido de se
assegurar a continuidade de programas, independentemente de períodos de
governo.
Na implementação do sistema de controle interno-integrado, como
preconizado na Constituição Federal, é fundamental entender que a
contabilidade e a auditoria devem estar vinculadas ao órgão central de
controle, a que denominamos de CONTROLADORIA ou CONTADORIA E
AUDITORIA GERAL, pois, assim, o controle passará a abandonar, de modo
gradual, o exame das formalidades para direcionar seus esforços ao exame e
análise dos aspectos finalísticos. As experiências já adotadas nesse particular
revelam que um sistema de controle com tal estrutura tem mais facilidade de
gerar relatórios sobre a economicidade, a eficiência e a eficácia das ações de
governo.
Portanto, na implantação da Controladoria, segundo as normas
constitucionais, tem de constar, entre outras, as seguintes atribuições:
• prestação de contas apresentadas anualmente pelo Governo ao
Poder Legislativo, por meio do Tribunal de Contas;
• servir, por meio de documentos e relatórios, de instrumento de auxílio
no processo decisório;
9
Art6.°, inc. I5
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274
• produzir avanços no uso dos sistemas tradicionais de controles
orçamentário, financeiro e patrimonial, estabelecendo um elenco de
indicadores financeiros, econômicos e sociais que permitam a
melhoria do processo decisório.
3. LEGISLAÇÃO
3.1 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A Constituição de 1988 tornou obrigatórios alguns instrumentos básicos
de planejamento e a Lei de Responsabilidade Fiscal reúne, em um único
dispositivo, normas de Planejamento, Orçamento, Receita, Despesa, Dívida
Pública e Endividamento. É uma Lei que busca, principalmente, o Controle dos
atos da Administração Pública.
O intuito da Lei de Responsabilidade Fiscal é a gestão fiscal
responsável, que deverá ocorrer mediante cuidadoso planejamento, cuja
execução busque o equilíbrio das contas públicas, a prevenção de riscos, a
correção de desvios verificados em sua execução, o cumprimento de metas
propostas e, principalmente, a transparência de todos os atos da Administração
Pública.
A Lei de Responsabilidade na Gestão Fiscal foi editada para
regulamentar os artigos 163, 165, 167 e 169 da Constituição Federal. Esta Lei
é dirigida aos Entes Políticos (União, Estados-membros, Distrito Federal, e
Municípios); aos três Poderes que exercem as funções Executiva Legislativa e
Judiciária; a todos os Órgãos da Administração Direta e Indireta (Autarquia,
Fundações, Fundos); a todas as Estatais controladas e dependentes (assim
entendidas as que recebem, do órgão Político a que estão vinculadas, recursos
financeiros para o custeio); ao Ministério Público; aos Tribunais de Contas (da
União, dos Estados e dos Municípios – onde houver, exemplo: cidade de São
Paulo)
Com relação ao Planejamento, prevê a Lei de Responsabilidade Fiscal
a obrigatoriedade de elaboração de quatro anexos, que deverão acompanhar a
Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO. São eles: o Anexo de Metas Fiscais, o 5
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Anexo de Riscos Fiscais, o Anexo de Compatibilidade do Orçamento com os
objetivos e as metas fiscais e, finalmente, o Anexo de Política Econômica
(obrigatório somente para a União).
Com efeito, outros têm sido utilizados para um melhor desempenho das
ações de planejamento municipal. O objetivo de se levantar tais informações é
de verificar com quais instrumentos os municípios efetivamente estão
trabalhando, com a finalidade de melhor elaborar o planejamento municipal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe um novo horizonte e, também,
adptou-se à nova normatização da lei de crimes contra a administração pública
– lei n° 10028/00.
A par das sanções administrativas previstas no corpo da Lei
Complementar 101/00, tais como a que fulmina de nulidade determinados atos,
quando praticados em detrimento da boa e regular gestão de recursos públicos
(despesa de pessoal, desapropriação de imóvel urbano sem observância do
disposto no art. 182, § 3º da Constituição Federal), ou ainda, a que veda o
recebimento de transferências voluntárias de outros entes políticos e realização
de operações de crédito, dentre outras, o art. 73 prevê a responsabilização
pessoal dos Agentes Públicos.
Na maioria das vezes, o executivo municipal desconhece o que é
orçamento, deixando a cargo das Secretarias de Finanças a incumbência da
preparação orçamentária.
Na condição de responsável, o executivo municipal deve ter presente o
que a Lei considera como crime de responsabilidade:
− deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada, nos
prazos estabelecidos em lei (Lei Complementar 101/00), quando o
montante ultrapassar o valor resultante da aplicação do limite máximo
fixado pelo Senado Federal;
− ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os
limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei
orçamentária ou na de crédito adicional ou com inobservância de
prescrição legal;5
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− deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o cancelamento,
a amortização ou a constituição de reserva para anular os efeitos de
operação de crédito realizada com inobservância de limite, condição ou
montante estabelecido em lei;
− deixar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação
de crédito por antecipação de receita orçamentária, inclusive os
respectivos juros e demais encargos, até o encerramento do exercício
financeiro;
− ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de
operação de crédito com qualquer um dos demais entes da Federação,
inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que na forma
de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída
anteriormente;
− captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou
contribuição, cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido;
− ordenar ou autorizar a destinação de recursos provenientes da
emissão de títulos para finalidade diversa da prevista na lei que a
autorizou;
− realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com limite
ou condição estabelecida em lei.
A Lei de Responsabilidade Fiscal está apoiada em quatro grandes eixos:
planejamento, transparência, controle e responsabilização.
Princípios Fundamentos
Não gastar mais do que arrecadar
Não se endividar mais do que a
capacidade de pagar
Escolher corretamente os gastos
prioritários
Combater o desperdício
Permitir planejamento fiscal
consistente
Tornar gestão fiscal transparente
Criar instrumentos de controle social
eficazes e democráticos
Responsabilizar e punir o mau
gestor
Figura 2 – Princípios norteadores da LRF5
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Fonte: Adaptado : MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Responsabilidade Fiscal,
Lei complementar 101.
No planejamento, devem ser estabelecidas informações, metas, limites e
condições para: renúncia de receita; geração de despesas; despesas com
pessoal e da seguridade; dívidas e operações de crédito, antecipação de
receita orçamentária e concessão de garantias.
No eixo da transparência, a Lei prevê ampla divulgação, inclusive pela
Internet, de quatro novos relatórios de acompanhamento da gestão fiscal, que
permitem identificar receitas e despesas — possibilitando maior acesso às
contas públicas por parte do contribuinte.
A transparência fiscal inclui ainda audiências públicas na Câmara de
Vereadores, sempre que o Executivo enviar os relatórios quadrimestrais de
cumprimento de metas.
Aprimorado pela maior transparência e qualidade das informações, o
controle exigirá uma ação fiscalizadora mais efetiva e permanente. Lino Martins
alerta para a necessidade de os gestores conhecerem princípios e normas
básicas da Lei. "É importante que escolham assessores e técnicos para
estudar a legislação em profundidade, além de determinar ao controle interno
atenção redobrada na elaboração e nos prazos de divulgação das novas
formas de prestação de contas".
Os modelos de relatórios de execução orçamentária referentes às
exigências da LRF têm sido divulgados pela internet, através dos tribunais de
contas, conforme figura abaixo :
Mês de Referência: 2002/07 (valores correspondentes aos últimos
doze meses)
Descrição R$ % RCL
6
Receita Corrente Líquida -
RCL
27.003.814,8
2
7 Dívida
32.010.907,1
1
118,54
Consolidada
32.010.907,1
1
118,54 5
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Mobiliária 0,00 0,00
8 Pessoal (Total)
13.808.278,7
8
51,13
Legislativo 410.300,76 1,52
9 Executivo
13.397.978,0
2
49,62
Administração Direta
12.848.469,9
3
47,58
Administração Indireta 549.508,09 2,03
10 Concessões de Garantias 0,00
11
Antecipação de Receitas
Orçamentárias
0,00
12 Restos a Pagar 825.408,51
Figura 3 – Comparativo do Cumprimento dos Limites da Lei de
Responsabilidade Fiscal – LRF – Município X
Fonte: Adaptada, http://sis.tce.rs.gov.br:8084/sis/gfiscal/consulta gfiscal
TCE /RS
O quarto eixo da Lei — a responsabilização — deverá ocorrer sempre
que houver descumprimento das regras, com a suspensão de transferências
voluntárias, garantias e contratações de operações de crédito, inclusive
antecipação de receita orçamentária. As penalidades previstas vão desde
multa sobre os vencimentos anuais até detenção e cassação do mandato.
O governante deverá estar atento para que nenhum gasto seja realizado
sem planejamento orçamentário ou eventuais compensações com aumento
permanente de receita ou redução permanente de despesa. Um dos principais
méritos da Lei de Responsabilidade Fiscal é obrigar o administrador a manter
atenção gerencial.
3.2 LEI ORGÂNICA MUNICIPAL
A Lei Orgânica Municipal é o conjunto de leis básicas de cada município
e passou a ser de formulação obrigatória a partir da Constituição Federal de
1988 “Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, 5
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com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros
da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos
nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes
preceitos : [...] – XII - cooperação das associações representativas no
planejamento municipal; (inciso renumerado pela Emenda Constitucional nº
01/92)
Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, verificase que no Brasil 96,4% dos municípios possuem Lei Orgânica, sendo que, na
faixa acima de 200 mil habitantes, ela existe em 100% dos municípios.
Relativamente à data da Lei Orgânica, ressaltam-se os altos percentuais
de promulgação com até dez anos, refletindo a fase em que esta legislação
passou a ser obrigatória. Pesquisa IBGE (2002) cita que no grupo dos
municípios instalados em 1997, ou seja, nos de criação recentíssima, o
percentual de existência da Lei Orgânica cai para 88, 1 %, o que é explicável,
pois muito destes municípios ainda não tiveram tempo para se adequarem à
lei.
4 INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO MUNICIPAL
4.1 PLANO PLURIANUAL
De acordo com a Constituição Federal, o Projeto de Lei do Plano
Plurianual – PPA deve conter “as diretrizes, objetivos e metas da administração
pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para
as relativas aos programas de duração continuada”. O PPA estabelece a
ligação entre as prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual.
O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um
período de quatro anos e deve ser enviado pelo Presidente da República ao
Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato.
O Art. 165, § 2, no capítulo II – Finanças Públicas, da Constituição
Federal cita “o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas 5
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280
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada”. Neste artigo destaca-se, ainda :
“I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
[...]
§ 3º. O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento
de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
10
§ 4º. Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos
nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano
plurianual [...]
[...]
§ 6º. O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo
regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de
isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza
financeira, tributária e creditícia.
§ 7º. Os orçamentos [...] serão compatibilizados com o plano plurianual,
terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais,
segundo critério populacional.
[...]
§ 9º. Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a
elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes
orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da
administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e
funcionamento de fundos.”
4.2 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
Inserida na Constituição Federal de 1988, a exemplo das constituições
da França e Alemanha, a Lei de Diretrizes Orçamentárias possui a finalidade 5
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281
de servir como uma espécie de pré-orçamento, como um instrumento de
planejamento que deve servir como um elo entre o plano plurianual – PPA e a
lei orçamentária anual – LOA.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem seu escopo delineado na
Constituição da República (art. 165, § 2º) e possui objetivo de definir e
quantificar metas físico-financeiras, de acordo com os programas e ações
previamente previstos no PPA; estabelecer prioridades na execução do
orçamento de um exercício; estabelecer a política tributária e de pessoal para o
exercício seguinte e a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento e, por fim, o objetivo de traçar orientações à lei orçamentária para a
manutenção ou o alcance do equilíbrio fiscal (de receitas e despesas) e, em
conseqüência, das contas públicas.
A função básica da Lei de Diretrizes Orçamentárias é a de definir as
prioridades a serem executadas e, também, de nortear sobre as alterações na
política tributária e de pessoal, bem como estabelecer alguns critérios no
funcionamento da administração, tais como: avaliação de resultados, sistemas
de custos, definição de despesas irrelevantes, aplicabilidade da reserva de
contingência e outros que se fizerem necessários para orientar a administração
nos seus atos pertinentes à elaboração e à execução do orçamento anual.
Existem ainda outras funções como:
a) O poder Executivo deve disponibilizar a previsão da receita, nos
termos do art. 12 da LRF, para o exercício de 2003, para que possa o
Legislativo elaborar a sua proposta orçamentária, nos termos do art.
12 da LRF. Observe-se que apesar de o art. 12, § 3º, da LRF, se
referir à proposta orçamentária, não deve ser somente na lei
orçamentária a ocorrência deste procedimento. A idéia de que o
orçamento é integrado e se constitui em um processo, sendo que em
todas as suas fases deve ser revista a previsão de receita, nos leva a
uma interpretação sistêmica, mais abrangente, e que contempla todo
o processo orçamentário e que seja condizente com os princípios da
própria LRF arrolados no art. 1º da Lei. Além disso, o art. 12, que se
10
Em cumprimento ao que dispõem os artigos 52 e 53 da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 5
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refere à estimativa de receita, não se vincula ao PPA, à lei de
diretrizes orçamentárias ou à lei orçamentária anual, perfazendo-se
em capítulo desvinculado de qualquer etapa do processo de
planejamento;
b) O poder Legislativo, após elaborar a sua proposta, deverá
encaminhá-la, para fins de integração, ao Executivo;
c) as audiências públicas devem ser realizadas pelo Poder Executivo
(fase da elaboração) e pelo Poder Legislativo (fase da discussão). As
audiências devem ser regulamentadas em cada Poder e o edital
deve dar conhecimento à população sobre a realização da(s)s
audiência(s). No Executivo a regulamentação se dá por decreto e no
Legislativo por resolução. Como a lei de diretrizes se referirá ao
exercício de 2003 e deverá conter os programas e ações para aquele
exercício, nada mais natural que seja realizada a audiência pública
conjunta do orçamento anual, por se tratar da mesma matéria,
todavia, imperioso que tal referência deva ser feita;
d) Como o Poder Executivo submete-se aos conselhos municipais para
a escolha de diretrizes e estratégias da aplicação de recursos
destinados, por exemplo, à saúde (com poder inclusive de
deliberação), educação, meio-ambiente, assistência social,
agricultura e outros, é natural que, para um planejamento sério, os
conselhos sejam chamados para a elaboração e discussão (no
Legislativo nas audiências) da LDO, como condição de eficácia para
o planejamento e validação do processo.
A LDO deverá dispor,ainda, sobre:
i) Transferências dos recursos ao Legislativo;
ii) cronograma de desembolso financeiro;
iii) reserva de Contingência;
iv) critérios e formas de limitação de empenho em caso de não
atingimento das metas fiscais e endividamento (só os
2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal, publicada no DOU em 05 de maio de 20005
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municípios com mais de 50.000 habitantes), bem como as
contas em que não poderão ser limitados empenhos;
v) condições para transferências de recursos a entidades –
(todos) – A LDO deverá estabelecer as condições, de maneira
impessoal, para que possa o município transferir recursos a
entidades. Não pode a LDO, e tampouco o orçamento, conter
nomes de entidades. Importante referir que, para a
transferência de recursos para fundos e fundações, cuja
finalidade seja cobrir déficits de manutenção, necessitará de
lei específica, conforme determina a CF, art. 167, VIII;
vi) Normas relativas a sistemas de custos e avaliação dos
resultados dos programas de governo. Sobre os custos,
primeiro os municípios devem se preocupar com o controle
interno, depois custos. Não a como se falar em custos sem
controles internos fortes. Sobre a avaliação de resultados dos
programas de governo, esta se refere não há resultados
fiscais, não se fez determinada obra ou não, mas, sim, ao
andamento dos indicadores de desempenho. Este item em
nada tem a ver com as audiências públicas de que trata o art.
9º, §4º da LRF;
vii) definição de despesa irrelevante para fins do art. 16 da LRF -
criação, expansão e aperfeiçoamento da ação governamental
(art. 16, § 3º);
viii) previsão dos casos em que será possível a realização de
horas extras se ultrapassados os limites de pessoal (art. 22, §
único, V);
ix) condições para transferências pessoas físicas e jurídicas (art.
26);
x) condições para o início de novos projetos, priorizando os já
em andamento e as despesas de manutenção (art. 45);
xi) custeio de despesas de outros entes - art. 62;5
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xii) forma de utilização da margem de expansão das despesas
obrigatórias de caráter continuado.
4.3 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
É especialmente por meio de programas que os Governos Federal,
Estadual e Municipal, através das peças orçamentárias – PPA, LDO e LOA,
promovem o atendimento das demandas sociais e o desenvolvimento da infraestrutura econômica , no intuito de melhorar as condições de vida da
população brasileira e proporcionar a base para o crescimento sustentado da
atividade produtiva.
O Decreto-lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967, estruturou por bom
tempo a reforma administrativa e, desde então, recursos públicos, orçamento e
gestão deveriam estar compatibilizados entre si, estruturando o
desenvolvimento socioeconômico do País, apresentando-se tão somente como
plano geral de governo e orçamento-programa anual.
A dinâmica dos tempos trouxe-nos a necessidade de uma terminologia
adequada às mudanças e os programas de governo passaram a estruturar-se
como sendo o elo determinante entre as demais peças orçamentárias.
Observadas as situações do Plano Plurianual de Investimentos, da Lei
de Diretrizes Orçamentárias e da Lei de Orçamento Anual, legislação
obrigatória pelo artigo 165 da Constituição supramencionado, esperava-se
encontrar um alto percentual de municípios que afirmasse dispor destes
instrumentos, o que realmente acorreu com relação às Leis de Diretrizes
Orçamentárias e do Orçamento Anual, que apresentam altíssimos percentuais
de implantação em todas as faixas de população de município, chegando a
atingir segundo estudos do IBGE, 100% em algumas faixas. Apenas 6,2% e
5,1% dos municípios não dispõem da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei
de Orçamento Anual, respectivamente. O Plano Plurianual de investimentos,
entretanto, embora exista também na maioria dos municípios brasileiros 5
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(81,1%), apresenta percentuais de implantação inferiores em municípios de
todas as faixas de população.
É interessante notar, ainda, que nos municípios criados mais
recentemente, ou seja, que foram instalados em 1997 e, portanto, estavam em
sua primeira gestão no momento da realização da pesquisa, o cumprimento
desta legislação obrigatória encontra-se presente em um percentual menor de
municípios. O Plano Plurianual de investimentos não existia em 22,4 % dos
municípios instalados em 1997, enquanto as Leis de Diretrizes Orçamentárias
e as de Leis Orçamentárias Anuais não foram implementadas em 8,7% e 8,5%
destes municípios, respectivamente. Estes fatos são esperados, pois os
municípios , em suas primeiras gestões, apresentam dificuldades de se
adequarem a todas as regulamentações necessárias.
Quando se observam os dados dispostos no grande cenário nacional
nas grandes regiões, destacam-se Norte e Nordeste como aqueles onde os
percentuais de implementação da legislação básica em seus municípios
apresentam-se mais baixos.
Embora não sejam de implementação obrigatória, o plano de governo ou
plano de Diretrizes Governamentais e o plano estratégico são desejáveis no
sentido de propiciarem um melhor planejamento governamental.
O plano de governo, já de longa data implementado no Brasil por várias
gestões municipais, só foi registrado em cerca de 35,8% dos municípios
existentes em 1999. Quando se observam os municípios, segundo o tamanho
da população, os dados são bastante significativos, pois os municípios mais
populosos, acima de 50.000 mil habitantes, com maior freqüência têm Plano de
Governo, chegando a 83,3% nos município de mais de 1 milhão de habitantes.
O plano estratégico, de implementação mais recente no País, foi
encontrado em apenas 6,5% dos municípios. Quando se observam os dados
por tamanho de municípios, verifica-se que, também neste caso , os
percentuais de municípios que elaboraram planos estratégicos são maiores nas
faixas de população acima de 50 mil habitantes, chegando a um terço dos
municípios na faixa de 1 milhão.5
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5 INSTRUMENTO DE GESTÃO URBANA
Este grupo de informações objetiva verificar a situação dos municípios
relativamente à gestão urbana, através da situação dos diversos instrumentos
de regulação, desde os mais gerais, como plano diretor, perímetro urbano,
zoneamento, parcelamento, código de obras e de postura, até os mais
específicos como a legislação sobre áreas de interesse especial e social, o solo
criado, o IPTU progressivo, operações interligadas, operações urbanas e
transferências do potencial construtivo.
A expectativa com relação aos dados sobre os instrumentos de gestão
urbana nos municípios brasileiros era de que seriam mais freqüentes nos
municípios de maior porte populacional, onde os problemas de gestão urbana
tendem a ser mais críticos e , portanto, instrumentos de regulação são mais
necessários De uma maneira geral os dados encontrados pelo censo IBGE
confirmam esta tendência e revelam a necessidade de se estender à regulação
para gestão urbana a um número muito maior de municípios do que aqueles
onde ela já existe. O plano diretor passou a ser obrigatório, desde a
constituição de 1988, para todos os municípios com mais de 20 mil habitantes.
Tomando-se o conjunto de municípios brasileiros apenas cerca de 15%
possuem Plano-Diretor. Entretanto, acima do patamar populacional
estabelecido, ainda é grande o percentual de municípios que não dispõem de
plano diretor, contrariando as expectativas.
Segundo as faixas de população, conforme vai crescendo o porte, são
encontrados percentuais maiores de municípios que possuem plano diretor. Na
faixa populacional entre 20 e 50 mil habitantes, apenas 20,6% dos municípios
possuem plano diretor.
CONCLUSÃO
Municípios como o do Rio de Janeiro já se encontram bastante
avançados quanto à função do Controller. Sua função abrange: controle interno
e suas diversas operações nas esferas executiva, legislativa, exceto no 5
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judiciário em nível municipal. Será necessário investir nos municípios para a
modernização e eficiência de seus controles
A nova situação apresentada após a Lei levou o Governo Federal,
através do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em parceria com
o BNDES, a dar apoio técnico aos municípios brasileiros. Foram
disponibilizadas linhas de crédito aos prefeitos dentro do Programa de
Modernização da Administração Tributária e de Gestão dos setores sociais
básicos – PMAT - que vem alcançando grande receptividade junto a prefeituras
de todos os tamanhos e regiões do País.
O auxílio do Governo Federal representa esperança de que estejamos
mais próximos da boa gestão pública, ou seja, equilíbrio das contas públicas,
correção de desvios verificados na execução orçamentária, cumprimento das
metas propostas, à transparência de todos os atos da administração pública e,
principalmente, funcionamento de uma controladoria eficiente e eficaz.
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